Kuntataloudesta ja taserahastojen ihmeellisestä maailmasta

Aluksi esitän anteeksipyynnön kirjanpitoa ja taloutta vähemmän ymmärtäville lukijoille, sillä tämä teksti saattaa olla aika tylsä ja sisältää alalla käytettyä ehkä vaikeaselkoistakin kieltä. Yritän avata asioita ymmärrettävästi ja yksityiskohtaisesti, joten kirjoitus on ehkä liian pitkä viihdelukemiseksi. Mielestäni on kuitenkin tärkeää, että nämä asiat avataan yksityiskohtaisesti, jotta ihmisillä olisi mahdollisuus ymmärtää, mistä politiikassa puhutaan.

Tässä ensi alkuun lyhyt tiivistelmä siitä, mitä kirjoitukseni käsittelee. Sillä pääsee alkuun Joensuun talouspolitiikan ymmärtämisessä. Asioiden syvemmästä ymmärtämisestä kiinnostuneet voivat jatkaa lukemista edelleen.

  1. Tilinpäätös ei välttämättä kerro totuutta siitä, mitä taloudessa oikeasti on tapahtunut, vaan kirjanpidollisella kikkailulla tulos voidaan saada näyttämään halutunlaiselta.
  2. Joensuun taserahastojen tuottoa ei nykysääntöjen mukaan saa käyttää peruspalvelujen tuottamiseen, vaan se lisätään rahastopääomaan. Siksi kaupunki joutuu ottamaan vuosittain ylimääräistä lainaa palvelujen tuottamiseksi, vaikka omaakin rahaa olisi käytettävissä.
  3. Taserahastojen käytöstä ja säännöistä päättää kaupunginvaltuusto. Se voi siis halutessaan päättää esimerkiksi rahastojen tuoton ja pääoman käyttämisestä kaupunkilaisten hyväksi, jolloin kaupungin ei tarvitse ottaa niin paljon lainaa.
  4. Nykyiset kaupunginvaltuutetut ovat joko tietämättömyydellään tai oman edun tavoittelullaan saattaneet Joensuun vakaviin taloudellisiin ongelmiin. On siis tärkeää, että tulevaan valtuustoon valitaan ihmisiä, jotka ymmärtävät talousasioita, tai ainakin haluavat oppia ymmärtämään.

 

Reaalitalous ja liikekirjanpito

Tilinpäätös johdetaan liikekirjanpidosta. Tilinpäätöksen ylevä tehtävä on antaa oikeat ja riittävät tiedot kirjanpitovelvollisen toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Tilinpäätös sisältää seuraavat osiot: tuloslaskelma, tase, rahoituslaskelma, toimintakertomus ja liitetiedot. Pienen kirjanpitovelvollisen ei tarvitse (tiettyjen ehtojen täyttyessä) laatia rahoituslaskelmaa ja toimintakertomusta, ja myös liitetietojen sisältövaatimukset ovat suppeammat.

Tase on tilinpäätöspäivän kuvaus kirjanpitovelvollisen varoista, veloista ja omasta pääomasta. Tuloslaskelma kuvaa, kuinka tilikauden tulos on muodostunut tuloista ja menoista. Rahoituslaskelma selventää varojen hankintaa ja niiden käyttöä. Kirjanpitoasetuksessa säädetään tarkemmin tuloslaskelman, taseen ja rahoituslaskelman kaavoista ja liitetiedoista. Lisäksi kirjanpitolautakunta on antanut yleisohjeen tilinpäätöksen osien laatimisesta. On myös olemassa kansainvälinen kirjanpito- ja tilinpäätösstandardi (IFRS), jota tietyin edellytyksin voi ja saa käyttää Suomessa.

Kirjanpito ja tilinpäätös ovat kansallisesti ja kansainvälisesti hyvin säänneltyjä asioita, joista on annettu määrämuotoiset tiukat kaavat. Voisi siis olettaa, että tietystä reaalitalouden tapahtumaketjusta (vaikkapa kirjanpitovelvollisen kaikki tapahtumat tilikauden ajalta) saisi aikaan vain yhdellä tavalla esitetyn tilinpäätöksen, jossa annettu toiminnan tulos on kirjanpitovelvollisen oikea toiminnan tulos ja niin edelleen. Väärin! Kirjanpitolaki, -asetus, soveltamisohjeet ja kansainväliset standardit antavat paljon mahdollisuuksia kikkailuun.

Oho, vuodesta tuli todella hyvä ja veronmaksu uhkaa hyvästä tuloksesta. Ei hätää: tulosta voidaan pienentää esimerkiksi tekemällä kyseiselle vuodelle investointivarauksia, ja täten saadaan vähennettyä maksettavia veroja. Lailliseen ”verosuunnitteluun” (tosiasiallisesti veronkiertoon) on olemassa monia muitakin mahdollisuuksia, ja erityisen paljon niitä tarjoaa konsernirakenne. Esimerkiksi vuonna 2010 yhdeksän suurinta suomalaista pörssiyhtiötä maksoi Suomeen veroa vain 5,4 % tuloksestaan (katso Helsingin Sanomat 14.9. ja 15.9.2012; vertailun vuoksi, yhteisövero on Suomessa 24,5 %). Lisäksi julkisuudessa on käsitelty konserniyritysten välistä siirtohinnoittelua ja konserniavustuksia, joiden avulla näytetään yrityksen tulos sellaisessa maassa, jossa yritysverotus on olematonta. On kirjanpidollisesti jännittävää, kuinka heti sen jälkeen kun pääomasijoittaja on ostanut hyvin kannattavan suomalaisen yhtiön (joka on maksanut veronsa Suomeen), yhtiöstä tuleekin kirjanpidollisesti erittäin tappiollinen. Tytäryhtiön tulos siirretään veroparatiisissa majailevaan emoyhtiöön edellä mainittujen kikkojen lisäksi sillä, että tytäryhtiö on ottanut emoyhtiöltä älyttömästi lainaa, ja nämä lainanhoitokulut näkyvät tuloslaskelmassa kuluina. Tälläkin tavoin voitollinen yritys saadaan näyttämään tappiolliselta. Tuskinpa pääomasijoittaja oikeasti tappiollista yritystä sietäisi, vaan se lopetettaisiin – onhan sitä lakkautettu sellaisiakin yksiköitä, jotka tuottavat pääomalle tuottoa ”vain” 5 %/vuosi.

Toinen puoli on, että joskus kirjanpitovelvollisen on järkevää saada oikeasti tappiollinen tulos näyttämään voitolliselta. Yhtiö voi maksaa osinkoja vain voittovaroistaan, ja omistajat haluavat kupata yhtiön tyhjäksi maksamalla itselleen liian suuria osinkoja. Tai sitten kuntataloudessa: kunnan talous on hyvin heikko, ja kunta saattaa pikku hiljaa painua kriisikunnaksi. Miten saada tappiollinen tulos näyttämään paremmalta? Käytetään kirjanpidollisia kikkoja. Espanjassa tapahtui tämän pankkikriisin aikana niin, että suuri pankki (Bankia) näytti voitollisen tuloksen viime vuodelta – tosin tilintarkastajat eivät hyväksyneet pankin tilinpäätöstä, minkä myötä ongelmat tulivat julkisiksi. Vähän ajan kuluttua sama pankki onkin ”yllättäen” konkurssin partaalla ja tarvitsee ehdottomasti miljardeja euroja pankkitukea. Jenkeissä oli tapaus Enron, joka perustui kirjanpitorikoksiin, ja juonessa taisivat olla mukana Enronin tilintarkastajatkin.

Lienee selvää, että liikekirjanpito ja siitä johdettu tilinpäätös ei ole yksikäsitteinen ja täsmällinen kuvaus kirjanpitovelvollisen toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Luonnollisesti se, että tilintarkastajat ovat hyväksyneet tilinpäätöksen, lisää todennäköisyyttä, että tilinpäätös on laadittu lain ja hyvän kirjanpitotavan mukaisesti. Se, että kirjanpito on laadittu asiallisesti, ei kuitenkaan vielä takaa, että se kuvaisi todellisen tilanteen oikein. Saatan olla tässä kohdassa liiankin skeptinen ja kriittinen, sillä opiskelen tilintarkastajan pätevyyteen vaadittuja opintoja, mutta tilintarkastajilla nimenomaan tulee olla ammatillista skeptisyyttä.

Lisää sotkua aiheuttaa se, että verojen maksun perusteena oleva tilinpäätös poikkeaa sekä liikekirjanpidon tilinpäätöksestä että reaalitaloudesta. Tosin poikkeamat verotuksen ja liikekirjanpidon välillä ovat selkeät.

 

Joensuun taserahastoista

Joensuun kaupungilla on kaksi taserahastoa: Tulevaisuusrahasto (31.12.2011 taseen loppusumma 52,2 M€, tappio 227 000 €, josta palvelumaksuja 130 000 €) ja Elinkeinorahasto (31.12.2011 taseen loppusumma 14,6 M€, voitto 108 000 €, rahoituskuluja 73 000 €). Vuosi 2011 oli huono rahastojen kannalta, eikä tavoitetulokseksi asetettu 3 M€ läheskään toteutunut. Sen sijaan rahastot tuottivat tappiota 119 000 €, ja tämän tappion ansaitsemiseksi maksettiin 130 000 € rahastojen hoitomaksuja ja 73 000 € rahoituskuluja.

Johtopäätös: Rahastojen omaisuudenhoito oli epäonnistunutta. Rahastosopimukset Evlin, Deutsche Bankin ja Nordean kanssa hyödyttävät mainittuja pankkeja eivätkä kaupunkia. Palvelumaksut ja rahoituskulut ovat ylisuuret, ja tuotto on luvattoman heikko jopa taloustilanteen huomioon ottaen. Ajatellaanpa hetki, mitä tapahtuisi, mikäli kaupungille palkattaisiin omaisuudenhoitaja, joka täysiaikaisesti vain ja ainoastaan pitäisi huolta kaupungin sijoitusomaisuudesta. Oletetaan, että kyseiselle henkilölle maksettaisiin palkkaa 100 000 €/vuosi, mikä on kaupungin kannalta korkea palkka mutta sijoitusalalle sovelias (luonnollisesti kaupungin viranhaltijalle voisi maksaa vähemmänkin, mutta oletetaan tämä palkkataso esimerkin vuoksi). Oletetaan lisäksi yläkanttiin, että kaikkien sivukulujen osuus (eläke ym. maksut, työhuone ja muu infrastruktuuri sijoitusten hoitamista varten) olisi 50 % palkasta. Tällöin oma omaisuudenhoitaja maksaisi kaupungille 150 000 € vuodessa eli vähemmän kuin rahastojen nykyiset maksut, ja tällä rahalla saisi omaisuuden reaaliaikaiseen valvontaan vuoden jokaisena päivänä. Omaisuudenhoitajalla ei olisi muuta tehtävää kuin tarkkailla taloutta, etsiä hyviä sijoituskohteita, laatia niistä syväanalyysejä ja tehdä sijoitukset sen mukaisesti. Veikkaan, että tällä tavalla tulos olisi huomattavasti parempi kuin nyt saavutettu (erityisesti kriisiaikoina), ja kaiken lisäksi tulisi halvemmaksi.

Toinen johtopäätös: Kaupungin laajan tuloksen kannalta vuonna 2011 rahastot eivät rahoittaneet yhtään mitään, päinvastoin.

Kolmas johtopäätös: Se, miksi kaupungilla on nyt rahastot, on vuosien 1999–2000 hölmön talouspolitiikan seurausta. Rahastot ovat peräisin Joensuun Energia Oy:n osakkeiden myynnistä. Taloudellisesti paremman tuoton olisi saanut pitämällä energialaitoksen omana – vertaa esimerkiksi Helsingin kaupungin liikelaitos Helsingin Energia, joka on kaupungin rahasampo.

 

Rahastojen säännöistä

Tulevaisuusrahasto: ”Tarkoituksena on edistää pääasiassa korkeaan osaamiseen perustuvien työpaikkojen lisäämistä ja niiden säilyttämistä. Rahaston pääomaa kartutetaan lisäämällä siihen vuosittain pääomalle laskettu rakennuskustannusindeksin suhteellista muutosta vastaava tuotto. Mikäli rahaston sijoitustuotto hoitokuluilla vähennettynä jää indeksin suhteellista muutosta pienemmäksi, pääomaan lisätään koko tuotto. Kaupunginvaltuusto voi päättää muusta rahaston pääoman lisäyksestä. Se osa rahaston tuotosta, jota ei ole siirretty rahaston pääomaan, voidaan jakaa rahaston tarkoituksen mukaisten hankkeiden omarahoitusosuuksiin. Rahaston pääomaa ei saa vähentää.”

Elinkeinorahasto: ”Tarkoituksena on edistää kaupungin elinkeinopolitiikan tavoitteita ja työllisyyttä. Rahaston pääomaa kartutetaan lisäämällä siihen pääoman vuotuinen tuotto ja mahdolliset pääoman palautukset. Kaupunginvaltuusto voi päättää myös muusta rahaston pääoman lisäyksestä. Rahaston sääntöjen mukaan sen kartuttaminen keskeytetään, kun pääoma saavuttaa 16,82 M euroa. Tavoitteena on kasvattaa rahaston arvoa sen maksimikokoon ja pitää rahaston vuosituotto sellaisella tasolla, että tuotosta jää vuosittain jaettavaa tukemaan työpaikkojen lisäämistä. Rahaston pääomaa ja sen tuottoa voidaan käyttää rahaston tarkoituksen mukaisiin strategisesti merkittäviin ja/tai välittömästi työllisyyttä edistäviin hankkeisiin.”

Rahastojen säännöistä voidaan tehdä se yksikäsitteinen johtopäätös, että niiden tuottoja tai pääomia ei voida käyttää kaupungin peruspalvelujen rahoittamiseen. Ainoat tilanteet, joissa tiedän rahastoja käytetyn, ovat 3,2 M€ laina Tiedepuistolle elinkeinorahastosta sekä joulukuussa 2010 Tiedepuiston osakkeiden merkitsemiseen käytetty 1,8 M€ elinkeinorahastosta. Tietääkseni rahastojen tuotot on muuten lisätty kokonaisuudessaan pääomaan, eikä pääomaa ole käytetty. Sen, onko tämänkaltainen rahastojen käyttäminen asiallista, jätän lukijan pohdittavaksi.

 

Miten rahastot näkyvät kaupungin tilinpäätöksessä

Peruskaupunki on se, joka tuottaa suurimman osan palveluista. Rahastot ovat itsenäisiä taseyksiköitä samalla tavalla kuin kaupungin liikelaitokset. Kaupungin tilinpäätös muodostuu yhdistelemällä peruskaupungin, liikelaitosten ja taserahastojen tilinpäätökset. Yhdistelyssä sisäiset siirrot eri taseyksiköiden välillä eliminoidaan. Täten kaupungin taserahastojen tulos näkyy osana kaupungin yhdisteltyä tulosta, vaikka rahastojen tuottoja ei käytettäisi mihinkään vaan ne lisättäisiin vuosittain rahastopääomaan. (Muistakaa tässä se, mitä aiemmin kirjoitin kirjanpidollisesta kikkailusta.)

Miksi sitten kaupungin yhdistelty tulos ja tase ovat tärkeitä? Ne ovat mittareita, joilla mitataan esimerkiksi kriisikuntakriteerien täyttymistä. Siksi on olemassa painetta, että tämän yhdistellyn tilinpäätöksen pitäisi näyttää voitolliselta. Joensuun vuoden 2011 tilinpäätöstä kaunisteltiin esimerkiksi jättämällä varauksia tekemättä, vaikka tietyille korjausinvestointivarauksille olisi ollut hyvät ja asialliset perustelut – esimerkiksi homeessa olevan rakennuksen remonttiin voidaan varautua jo ennakkoon laittamalla kirjanpidollisesti hieman rahaa sivuun projektia varten. Tämä asia tuli esille myös kaupunginvaltuuston tilinpäätöskeskustelussa, eli jotkut valtuutetutkin (tai heidän avustajansa) olivat kiinnittäneet asiaan huomiota.

Seuraavassa kuvitteellinen yksinkertaistettu esimerkki. Oletetaan, että kaupungilla on taserahastoja, jotka tuottavat 3 M€/vuosi. Oletetaan lisäksi, että peruskaupungin palvelumenot ovat 3 M€/vuosi. Tämä näkyy kaupungin yhdistellyssä tuloslaskelmassa (peruskaupunki + liikelaitokset + rahastot) seuraavasti:

Kaupungin yhdistelty tulos
Tulot: 3 M€ (rahastojen tulot)
Menot: – 3 M€ (peruskaupungin palvelumenot)
Tilikauden tulos: 0 €

Tilinpäätöksen mukaan kaikki vaikuttaisi olevan hyvin, ja näyttää siltä, että palvelut rahoitettiin rahastojen tuotoilla. Oletetaan kuitenkin, että rahastojen tuottoja ei saa käyttää palvelujen rahoittamiseen vaan ne on lisättävä rahastopääomaan. Tässä tilanteessa yhdistelty tuloslaskelma näyttää edelleen täsmälleen samalta. Sen sijaan peruskaupungin pankkitilin tapahtumat näyttävät vuoden osalta seuraavanlaisilta (oletetaan, että rahastoilla on erillinen pankkitili, jolle rahastojen tuotot tulevat ja ne lisätään sieltä rahastopääomaan):

Peruskaupungin pankkitili
Tilin alkusaldo: 0 €
– 3 M€ (peruskaupungin palvelumenot)
Tilin loppusaldo: – 3 M€

Jos oletetaan, että kaupungilla on shekkitili, joka sallii negatiiviset saldot, niin negatiivinen saldo on pankilta saatua lainaa. Muuten kaupungin täytyy ottaa 3 M€ lainaa, jotta saldo olisi ei-negatiivinen. Huomataan, että vaikka tuloslaskelma näyttää edelleen 0 €, niin kaupunki on joutunut ottamaan 3 M€ lisää lainaa selvitäkseen palvelumenoista. Todellisuudessa kaupungin palveluja ei siis rahoiteta rahastojen tuotoilla (jotka lisätään rahastojen pääomaan), vaan lainarahalla.

Mikäli esimerkissä rahastojen sääntöjä muutettaisiin siten, että niiden tuottoja voitaisiin käyttää palvelujen rahoittamiseen, kaupungin lainanottotarve vähenisi 3 M€/vuosi. Sama palvelutaso voitaisiin siis säilyttää ottamatta sitä varten lainaa. Mikäli taas haluttaisiin edelleen ottaa lainaa 3 M€/vuosi, ja lisäksi käytettäisiin rahastotuotot palvelutuotantoon, palveluihin olisi käytettävissä 3 M€/vuosi enemmän rahaa kuin aiemmin. Tosin tässä tilanteessa tehtäisiin kirjanpidollisesti tappiota 3 M€/vuosi, mikäli kaikki muu pidettäisiin samana. Mitään muuta haittaa kirjanpidollisesta tappiosta ei kuitenkaan olisi kuin että kriisikunnan laskennalliset kriteerit alkaisivat vähitellen täyttyä. Kunnan reaalitalous olisi kuitenkin aivan yhtä kriisissä nykymenollakin – ainoa ero on, että silloin ongelmat eivät näkyisi ulospäin.

Se, mistä olen huolissani ja mihin olen useissa talouskirjoituksissani kiinnittänyt huomiota, on peruskaupungin tulos. Se on palvelutuotannon perusta. Mikäli palveluja rahoitettaisiin rahastotuotoilla, peruskaupungin tuloslaskelmaan tulisi tulopuolelle keskimäärin 3 M€ vuodessa (ja samalla se olisi kulua rahastojen tuloslaskelmassa). Tämä on sisäinen siirto, joka ei vaikuttaisi yhdisteltyyn tulokseen, mutta tosiasiallisesti se rahoittaisi palveluja ja vähentäisi velanottotarvetta. Velaksi eläminen, jota Joensuu tällä hetkellä harrastaa, on yksinkertaisesti hölmöä. Se on samaa kuin jos ihminen säästäisi koko palkkansa pankkitilille ja samanaikaisesti rahoittaisi normaalin elämisensä kulutusluotoilla ja pikavipeillä.

 

Omistajapolitiikasta

”Omistajapolitiikasta päättää kaupunginvaltuusto. Linjaukset ovat toimintaa suuntaavia ja luonteeltaan suhteellisen pysyviä. Linjaukset on tarkoitettu ohjeeksi ja yksittäisten päätösten pohjaksi luottamushenkilöille, henkilöstölle sekä tytär- ja osakkuusyhteisöille. Omistajapolitiikka tarkistetaan valtuustokausittain. Omistajapolitiikan toteutumista ohjaa ja valvoo kaupunginhallitus.”

(Katso Joensuun kaupungin omistajapolitiikka, s. 1.)

Näin on linjattu Joensuun kaupungin omistajapolitiikka. Tämä tarkoittaa, että valtuustolla on oikeus päättää, mitä rahastoilla tehdään ja mihin niiden tuottoja käytetään. Kaupunginhallitus on velvollinen toimeenpanemaan valtuuston antamat päätökset. Rahastojen säännöistä päättää kaupunginvaltuusto. Siksi on ensiarvoisen tärkeää, että tulevan valtuuston työlistalle tulisi rahastojen sääntöjen muuttaminen. Uusiin sääntöihin tulee saada seuraavat kaksi kohtaa:

  1. Rahastojen tuotot käytetään koulutus-, sosiaali- ja terveyspalvelujen rahoittamiseen.
    Syy siihen, miksi nostan koulutuksen ensimmäiseksi on, että lasten ja nuorten koulutuksessa on Joensuun tulevaisuus – siis mikäli haluaa rahastojen nykyisen hengen mukaisesti sijoittaa tulevaisuuteen.
  2. Rahastojen pääomaa voidaan sijoittaa terveyskeskusten ja koulujen rakentamiseen ja homeongelmaisten kaupungin rakennusten remontointiin.
    Oleellinen sana on ”sijoittaa”. Se siis tarkoittaisi taloudellisesti järkevää ja kannattavaa sijoittamista, josta tulisi rahastoille laskennallisia tuottoja (jotka luonnollisesti eliminoituisivat kaupungin yhdistellyssä taseessa). Näiden tuottojen kanssakin rahastopääomalla rakentaminen/remontoiminen olisi taloudellisesti huomattavasti kannattavampaa kuin tilojen vuokraaminen ulkopuoliselta tai töiden tekeminen ulkopuolelta lainatulla rahalla. Tämän sijoittamisen voisi ajatella lainana (rahasto lainaa rahaa projektiin), josta rahasto saisi tuottoja. Toinen oleellinen kohta on kohteet, joihin rahastopääomaa voi sijoittaa, ettei siitä tulisi siltojen ja muiden turhakkeiden rakentamiseen tarkoitettua rahastoa. Sallittujen kohteiden kanssa tulee siis olla tarkkana.

Viimeisenä ja lyhyenä kohtana maininta omistajapolitiikasta tytäryhtiöiden osalta. Joensuussa on viime vuosina tyypillisesti menetelty seuraavan kaavan mukaisesti: Valtuutettu esittää kaupunginhallitukselle tytäryhtiön toimintaa koskevaan kysymyksen. Kaupunginhallitus vastaa, että tytäryhtiö kuuluu osakeyhtiölain piiriin, joten sen toimiin ei voi puuttua. Teknisesti ottaen näin menetellessään kaupunginhallitus toimii virheellisesti. Oikein ja osakeyhtiölain mukaista olisi toimia seuraavasti: Kaupunki omistaa riittävän osuuden tytäryhtiöissä, joten kaupunki käyttää omistajan ääntä tytäryhtiön hallituksessa. Tämä tapahtuu siten, että kaupunginhallituksen nimeämät edustajat tytäryhtiön hallituksessa valvovat, että kaupunginvaltuuston antamia ohjeita noudatetaan tytäryhtiöissä. Eli kaupunginvaltuuston tulisi olla ”isäntä talossa”. Vaikuttaa siltä, että isännästä on nyt tullut renki ja päinvastoin.

Valtuutettujen tulee olla hyvin tarkkoja omistajapoliittisissa kysymyksissä, koskivatpa ne rahastoja tai tytäryhtiöitä, vaikka asiat saattaisivatkin olla monimutkaisia. Mikäli ei ymmärrä, kannattaa kysyä ulkopuoliselta asiantuntijalta eikä luottaa siihen, että asiat menevät oikein, kun seuraa muuta laumaa päätöksenteossa. Niinpä niin – kuinka nämä asiat nykyään Joensuussa hoidetaan? Valitettavasti.

Leave a Comment

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *