Joensuun oikaistu malli

eli luottamushenkilökoulutusta, osa II

 

Olin 2.2.2013 Joensuun kaupungin toisessa luottamushenkilökoulutuksessa. Kaupunginjohtaja Kari Karjalainen piti siellä esityksen Joensuun tavasta soveltaa tilaaja-tuottaja-mallia, jossa hänen mukaansa on ”oikaistu” (en muista tarkkaa sanamuotoa). Se, missä on oikaistu, selviää suoraan mallin perusperiaatteista. Karjalaisen mukaan mallin on tarkoitus lisätä demokratiaa, mutta tosiasiassa se vaikuttaa vähentävän sitä. ”Joensuun mallissa” tilaajapuolelta löytyy kaupunginvaltuusto ja -hallitus (niin kuin pitääkin), mutta tuottajavastuuseen on laitettu lautakunnat ja täten demokraattisesti valitut luottamushenkilöt. Tuottajavastuu tarkoittaa sitä, että tuottajat vastaavat talousarvion ja tilauksen mukaisten palvelujen tuottamisesta. Kuka vastaa tilaamisesta ja tilaamisen organisoinnista? Kaupunginjohtaja! Kaupunginjohtajan apuna toimii virkakoneistosta koottu ja hänen nimeämänsä tilaajaryhmä. Tilaaja esimerkiksi päättää taloudellisesti merkittävien ostopalvelujen hankkimisesta.

Kysyin kaupunginjohtajalta, miksi Joensuussa lautakunnat ovat tuottajavastuussa eivätkä tilaajina. Hän vastasi, että koska tilaaminen on helppoa, ja että Joensuussa poliittiset päättäjät ovat päättäneet näin, ja että tuottaja valvoo kaupunkilaisten rahojen tehokasta käyttöä. Mielestäni tämä on nurinkurista ja lisää virkakoneiston valtaa, sillä oleellistahan on, mitä tilataan. Tuottaja ei voi muuta kuin tuottaa tilatut asiat mahdollisimman tehokkaasti. Tästä syystä tulisi olla niin, että virkakoneisto tuottaa, ja lautakunnat kuuluvat tilaajaorganisaatioon ja tekevät tilauksensa kaupunginvaltuuston määrittämän talousarvion puitteissa. Lisäongelman muodostaa se, että luottamushenkilöillä ei pääsääntöisesti ole mitään syvällistä talousosaamista, joten talousasioiden osalta heitä voi pahimmassa tapauksessa viedä kuin pässiä narussa. Juuri tuottajapuolella tarvitaan sellaista talousosaamista, jota yleensä löytyy virkakoneistosta.

Seuraavassa näkemykseni siitä, kuinka tilaaja-tuottaja-mallia pitäisi soveltaa:

Tilaajaorganisaatiossa ovat valtuusto, hallitus ja lautakunnat, tuottajaorganisaatiossa virkakoneisto ja hankintaelimenä hankintatoimi. (Joensuun mallissa hankintatoimi on laitettu osaksi tilaajaorganisaatiota. Oikeastihan hankintatoimi on tuottajien työrukkanen, joka tekee tuottajan tarvitsemia hankintoja.) Nyt esimerkiksi budjettikierros tapahtuisi yksinkertaisesti seuraavasti:

  1. Lautakunta tiedustelee tuottajaorganisaatiolta (ao. virkakoneisto), mitkä ovat tiettyjen palvelujen/tavaroiden yksikköhinnat.
  2. Tuottajaorganisaatio ilmoittaa lautakunnalle hinnat.
  3. Lautakunta pohtii, mitkä ovat lakisääteiset velvoitteet, ja merkitsee ne tilausesitykseensä (historiaan ja muuhun faktatietoon perustuen lautakunnalla pitäisi olla käsitys, kuinka paljon näitä palveluja vuoden aikana suunnilleen kuluu).
  4. Tämän jälkeen lautakunta pohtii, mitä muuta olisi yleisen hyödyn vuoksi hyvä tilata.
  5. Kaupunginhallitus kokoaa lautakuntien tilausesitykset.
  6. Kaupunginhallitus tekee lautakuntien tilausesitysten pohjalta kaupunginvaltuustolle esityksen tilauksen raameista, tarpeen mukaan viranhaltijoiden asiantuntemusta hyväksi käyttäen.
  7. Kaupunginvaltuusto päättää tilauksen raamit, tarvittaessa muuttaa hallituksen esitystä ja mahdollisesti ilmaisee, että tietyt (ei-välttämättömät lakisääteiset) tilaukset katsotaan sen verran tärkeiksi, että niihin löytyy rahaa tilausraamissa.
  8. Kaupunginhallitus delegoi valtuuston esittämän raamin mukaisen tarkennetun tilauksen lautakunnille.
  9. Lautakunnat tekevät raamien mukaiset tilaukset. Jos raamissa on olemassa ei-allokoituja resursseja, lautakunnat voivat miettiä, mitä niillä tilata lisäksi.
  10. Tuottajaorganisaatio toteuttaa lautakunnan tilauksen.
  11. Lautakunta valvoo tilauksen toteutumista.

Näin olisi täysin selvää, kenellä on missäkin portaassa vastuu pieleen menneestä tilauksesta tai tuottamisesta. Joensuussa käyttöönotetussa mallissa valta- ja vastuukysymykset ovat sekavat, ja vieläpä päin mäntyä.

Esittämäni malli ei sikäli ole aivan utopistinen, että esimerkiksi Hämeenlinnassa taitaa olla oleellisilta osin samanlainen malli käytössä. Pienenä ikävänä huomiona totean, että nykyinen Joensuun malli on vastaava kuin Raisiossa – ja juuri Raisiossa Kari Karjalainen oli kaupunginjohtajana ennen Joensuuta. Tämä taitaa olla luonnollinen selitys sille, miksi valmisteluvaiheessa ainoa malli, jota tosiasiallisesti valmisteltiin ja annettiin vaihtoehtona, on juuri tämä, vaikka muistakin vaihtoehdoista oli taidettu aiemmin keskustella. On huonoa ja harhaanjohtavaa valmistelua antaa tosiasiallisesti vain yksi vaihtoehto.

Samassa luottamushenkilökoulutuksessa talous- ja strategiajohtaja Risto Väänänen esitteli omassa esityksessään rahastoja hieman harhaanjohtavasti. Hänen mukaansa rahastoja käytetään peruskaupungin palvelujen rahoittamiseen. Teknisesti ottaen tämä on sikäli totta, että rahastojen tuottojen lisäys niiden pääomaan nostaa rahastojen tulosta, mikä taas näkyy yhdistellyn tuloksen (peruskaupunki + liikelaitokset + rahastot) paranemisena. Käytännössä rahavirrat kuitenkin menevät siten, että tosiasiallisesti rahastojen tulos makaa rahastoissa ja mahdollistaa vain sen, että peruskaupunki pystyy ottamaan enemmän ”syömävelkaa”. Rahastojen nykyiset säännöt eivät mahdollista rahastojen tuottojen ja pääomien käyttämistä palvelujen rahoittamiseen, vaan päinvastoin kieltävät sen: tuottoja saa käyttää ainoastaan strategisiin elinkeinopoliittisiin hankkeisiin. Katso aiempi kirjoitukseni rahastoista. Mikäli rahastojen tuotto käytettäisiin vaikkapa sosiaali-, koulutus- ja terveyspalveluihin, kaupungin yhdistelty tulos pysyisi samana, ja tällöin kaupungin tarvitsisi vuosittain ottaa rahastojen tuoton verran vähemmän velkaa.

Leave a Comment

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *